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Kontext der Gründung
Die Gründung der Palästinensischen Befreiungsorganisation, auf Arabisch „Munazzamat at-Tahrir al-Filastiniyya“, kurz PLO, fällt in die Mitte der 1960er Jahre. Sie war eine Antwort auf das Empfinden vieler Palästinenser, dass ihre eigenen Interessen in der arabischen Staatenwelt und in den bisherigen Konflikten mit Israel nicht eigenständig vertreten wurden. Bis dahin sprachen vor allem die Regierungen der Nachbarstaaten in ihrem Namen. Vor diesem Hintergrund entstand der Wunsch nach einem einheitlichen palästinensischen Dachverband, der als „legitime Vertretung des palästinensischen Volkes“ auftreten sollte.
Wichtig ist, dass die Gründung der PLO nicht im luftleeren Raum stattfand. Die Nakba, also die Vertreibung und Flucht vieler Palästinenser 1947 bis 1949, hatte ein starkes kollektives Trauma hinterlassen. Die Flüchtlingslager in den Nachbarländern und das Gefühl, dass die eigenen Belange in internationalen Foren kaum gehört wurden, bildeten den Hintergrund für die Idee einer eigenen, organisierten Nationalbewegung mit klarer Struktur. In der palästinensischen Gesellschaft wuchs in diesen Jahren ein Selbstverständnis als eigenständiges Volk mit eigenen Rechten, das sich nicht mehr nur über arabische Regierungen artikulieren wollte.
Arabische Rahmenbedingungen und die Initiative Nassers
Die PLO entstand nicht allein aus einer innerpalästinensischen Dynamik, sondern auch unter starkem Einfluss arabischer Regierungen. Eine zentrale Rolle spielte der ägyptische Präsident Gamal Abdel Nasser, der sich als Führungsfigur des arabischen Nationalismus verstand. Er sah in der palästinensischen Sache sowohl eine Frage der Gerechtigkeit als auch ein Mittel, die arabische Einheit zu stärken und den Konflikt mit Israel politisch und militärisch zu bündeln.
Im Jahr 1964 trat in Kairo die Arabische Liga zusammen. Auf einem Gipfeltreffen beschlossen die Mitgliedsstaaten, eine gemeinsame palästinensische Organisation zu schaffen. Ziel war, die palästinensische Frage zu institutionalisieren und zugleich unter Kontrolle der arabischen Staaten zu halten. Man wollte vermeiden, dass unkoordinierte palästinensische Gruppen eigenmächtige Aktionen starten, die die Staaten in ungewollte Konfrontationen ziehen konnten. Die Gründung der PLO sollte daher sowohl Ausdruck palästinensischer Selbstorganisation als auch Instrument arabischer Staatsräson sein.
In diesem Spannungsfeld wurde die PLO konzipiert. Sie hatte von Beginn an eine doppelte Rolle. Einerseits sollte sie die Stimme der Palästinenser sein. Andererseits sollte sie in das System der arabischen Staaten integriert bleiben und ihre Aktionen mit diesen abstimmen. Dieses Spannungsverhältnis prägte die ersten Jahre der Organisation sehr stark und wirkte noch lange nach.
Der Palästinensische Nationalrat von 1964
Das eigentliche Gründungsereignis der PLO ist der erste Palästinensische Nationalrat, der im Mai 1964 in Jerusalem zusammentrat. Damals stand Ostjerusalem noch unter jordanischer Kontrolle und bot sich als symbolischer Ort an. Der Nationalrat war als eine Art palästinensisches „Parlament im Exil“ gedacht und versammelte Delegierte aus verschiedenen Teilen der palästinensischen Gemeinschaft, vor allem aus den arabischen Nachbarstaaten und den Flüchtlingslagern.
Auf diesem Treffen wurden grundlegende institutionelle Weichen gestellt. Der Nationalrat verabschiedete eine Charta, die sogenannte Palästinensische Nationalcharta, und schuf formell die PLO mit einem klar definierten organisatorischen Aufbau. Die Charta formulierte, wer als Palästinenser gilt, welche Ziele verfolgt werden und wie das Verhältnis zu Israel gesehen wird. Sie betonte den Anspruch auf das gesamte historische Palästina und interpretierte die Präsenz Israels als Ergebnis kolonialer und ungerechter Entwicklungen.
Bei diesem Gründungstreffen zeigte sich bereits, wie stark die arabischen Regierungen, insbesondere Ägypten und Jordanien, den Prozess steuerten. Viele Delegierte waren von diesen Staaten ausgewählt oder zumindest stark beeinflusst. Dennoch markierte der Nationalrat einen Wendepunkt, weil hier zum ersten Mal eine umfassende, auf Dauer angelegte politische Struktur im Namen der Palästinenser geschaffen wurde. Der Nationalrat blieb auch später das höchste Beschlussorgan der PLO, in dem politische Linien und langfristige Strategien festgelegt wurden.
Die ursprüngliche Struktur der PLO
Die PLO wurde von Anfang an als eine Kombination aus politischer und militärischer Organisation konzipiert, mit einem relativ komplexen inneren Aufbau. An der Spitze stand ein Exekutivkomitee, das die Beschlüsse des Palästinensischen Nationalrats umsetzen sollte und gewissermaßen als „Regierung“ der PLO fungierte. Dessen Mitglieder sollten verschiedene palästinensische Strömungen und geografische Herkunftsgebiete widerspiegeln.
Neben dem Exekutivkomitee gab es unterschiedliche Abteilungen und Organe, etwa für politische Angelegenheiten, für internationale Beziehungen, für die Organisation von Bildung und sozialen Diensten und für Finanzfragen. Schon früh wurde der Aufbau eines „Nationalfonds“ geplant, um palästinensische Projekte zu finanzieren und unabhängiger von den Zuwendungen der arabischen Staaten zu werden. In den ersten Jahren blieb die finanzielle und politische Abhängigkeit von diesen Staaten aber sehr groß.
Ein zentrales Element war die Vorstellung, neben der politischen Organisation auch eine eigene bewaffnete Kraft aufzubauen. Dazu wurde die Bildung der „Palästinensischen Befreiungsarmee“ vorbereitet, die formell den arabischen Armeen angegliedert war, aber im Auftrag der PLO handeln sollte. In der Praxis standen diese militärischen Einheiten allerdings stark unter dem Einfluss der Gastgeberstaaten und hatten nur begrenzte Handlungsfreiheit. Die später bekannte Praxis autonomer Guerillagruppen war in der Anfangsphase der PLO noch nicht das dominierende Modell.
Die Rolle von Ahmad Schukeiri
Als erster Vorsitzender der PLO wurde Ahmad Schukeiri eingesetzt. Er war ein palästinensischer Jurist und Diplomat mit Erfahrung in der Arabischen Liga und bei den Vereinten Nationen. Schukeiri galt als rhetorisch begabt und entschiedener Verfechter palästinensischer Ansprüche, zugleich aber als eng mit dem ägyptischen Kurs verbunden. Seine Ernennung spiegelt die Entstehungsgeschichte der PLO wider, in der staatliche Akteure der arabischen Welt großen Einfluss ausübten.
Schukeiri bemühte sich, die PLO als ernstzunehmende Stimme in der arabischen und internationalen Diplomatie zu etablieren. Er vertrat dabei eine harte Linie gegenüber Israel und betonte, dass die Lösung der palästinensischen Frage nur durch die Rücknahme der Nakba und die Überwindung des bestehenden Status quo möglich sei. In seiner Amtszeit blieb die PLO aber stark elitär geprägt. Die wichtigsten Entscheidungen wurden in diplomatischen Zirkeln getroffen und spiegelten oftmals nicht die wachsende Dynamik an der Basis wider, wo sich zunehmend eigenständige Guerillagruppen formierten.
Die Grenzen von Schukeiris Ansatz wurden besonders deutlich, als sich nach dem Sechstagekrieg von 1967 die gesamte politische Landschaft veränderte. Die Niederlage der arabischen Staaten und die erneute massive territoriale Umgestaltung führten zu einer grundlegenden Infragestellung der bisherigen Strategien. In dieser Situation gewannen unabhängige palästinensische Gruppen an Gewicht, die sich nicht mehr allein von arabischen Regierungen abhängig machen wollten. Schukeiris Führungsstil geriet immer stärker in die Kritik und ebnete den Weg für einen Wechsel an der Spitze der Organisation.
Ideologische Grundlinien in der Gründungsphase
Die PLO definierte in ihrer Anfangsphase einige ideologische Leitlinien, die für ihr Selbstverständnis als nationale Befreiungsbewegung zentral waren. Im Mittelpunkt stand der Anspruch auf nationale Selbstbestimmung für die Palästinenser, verstanden als kollektives Recht auf ein eigenes politisches Gemeinwesen im historischen Territorium Palästinas. Die Gründungsdokumente betonten, dass Palästinenser eine eigene nationale Identität besitzen, die weder vollständig mit der arabischen Allgemeinheit noch mit den Bürgern der arabischen Staaten identisch ist, in denen sie Zuflucht gefunden hatten.
Ein weiterer Grundgedanke war die Ablehnung einer dauerhaften Integration der Flüchtlinge in die Aufnahmeländer als Ersatzlösung. Eine solche Integration wurde zwar oft faktisch erzwungen, ideologisch aber als unzureichend betrachtet. Die PLO verband ihre Forderung nach Selbstbestimmung mit dem Recht auf Rückkehr in die Heimatorte, die während der Nakba verloren gegangen waren. Dieser Rückkehranspruch wurde zu einem Kernbestandteil des palästinensischen nationalen Narrativs und blieb in späteren Verhandlungen ein besonders sensibles Thema.
In der Gründungsphase war die PLO außerdem klar vom damaligen antikolonialen Denken und vom allgemeinen Klima des Kalten Krieges geprägt. Sie verstand den Konflikt mit Israel häufig in Kategorien von Kolonialismus und Befreiungskampf. Diese Sichtweise erleichterte später Verbindungen zu anderen Befreiungsbewegungen in Afrika, Asien und Lateinamerika und eröffnete der PLO Möglichkeiten, international Bündnisse zu knüpfen und Sympathien zu gewinnen. Zugleich trug diese ideologische Ausrichtung dazu bei, dass frühe Positionen der PLO wenig Spielraum für Kompromisslösungen ließen.
Spannungsverhältnis zwischen Kontrolle und Selbstbestimmung
Ein zentrales Merkmal der Gründungsphase der PLO ist das Spannungsverhältnis zwischen arabischer Kontrolle und palästinensischem Streben nach echter Selbstvertretung. Die arabischen Staaten wollten die palästinensische Frage bündeln und sichtbarer machen, wollten aber keine völlig eigenständige Macht neben ihren eigenen Regierungen entstehen lassen. Die PLO war daher von Beginn an auf die Unterstützung dieser Staaten angewiesen, die ihr zugleich Grenzen setzten.
Für viele Palästinenser blieb die frühe PLO dennoch ein wichtiger Fortschritt. Sie bot erstmals eine formale Struktur, in der palästinensische Anliegen gebündelt und als „nationale Sache“ artikuliert wurden. Auch wenn die tatsächliche Mitsprache der breiten Basis begrenzt war, entstand ein Symbol für die Einheit der verstreuten Gemeinschaft. Die Bezeichnung der PLO als „einzige legitime Vertretung des palästinensischen Volkes“ entwickelte sich mit der Zeit zu einer Formel, die in der arabischen Welt und später auch international zunehmend anerkannt wurde.
Gleichzeitig wuchs in Teilen der palästinensischen Gesellschaft die Unzufriedenheit mit der wahrgenommenen Distanz der PLO-Führung zu den Realitäten in den Flüchtlingslagern und in den besetzten Gebieten. Aus dieser Spannung heraus entstanden unabhängige Organisationen, die sich zunächst nur lose oder gar nicht der PLO zuordneten. In den späten 1960er Jahren sollte dies dazu führen, dass die PLO selbst grundlegend umgeformt wurde, indem neue Akteure in ihre Führung drängten und den Charakter der Organisation nachhaltig veränderten.
Erste internationale Sichtbarkeit
Schon kurz nach ihrer Gründung begann die PLO, sich auf der internationalen Bühne zu positionieren. Zunächst geschah dies vor allem über die Arabische Liga und über Kontakte zu den Vereinten Nationen. Die PLO versuchte, die palästinensische Frage als eigene, von der allgemeinen „Nahostfrage“ zu unterscheidende Problematik sichtbar zu machen. Dabei legte sie Wert auf die Darstellung der Palästinenser als eigenständiges Volk, das nicht nur ein humanitäres Anliegen, sondern ein politisches Recht auf Selbstbestimmung hat.
In den 1960er Jahren entstanden weltweit Netzwerke zwischen Befreiungsbewegungen und antikolonialen Akteuren. Die PLO knüpfte in ihrer Gründungsphase erste Verbindungen zu diesen Kreisen, etwa zu Organisationen aus Algerien, Vietnam oder später dem südlichen Afrika. Das Ziel war, Unterstützung zu gewinnen und den eigenen Kampf in einen globalen Kontext von Dekolonisierung und nationaler Befreiung zu stellen.
Die internationale Sichtbarkeit blieb in dieser frühen Phase zwar noch begrenzt und stark von arabischen Diplomaten vermittelt, doch der Grundstein war gelegt. In den folgenden Jahren sollte sich dieser internationale Status ausweiten, bis hin zur Anerkennung der PLO als Beobachter bei den Vereinten Nationen. Diese spätere Entwicklung baut in erheblichem Maß auf den frühen organisatorischen und ideologischen Entscheidungen der Gründungsphase auf.
Bedeutung der Gründungsphase für die weitere Entwicklung
Die Gründung der PLO in den 1960er Jahren bildet den institutionellen Ausgangspunkt der modernen palästinensischen Nationalbewegung. Auch wenn sich ihre Strukturen und ihre Führung später stark veränderten, blieben einige Grundelemente erhalten. Dazu gehören der Palästinensische Nationalrat als zentrales Gremium, das Exekutivkomitee als Führungskörper und die Vorstellung, Palästinenser innerhalb und außerhalb des historischen Palästinas unter einem organisatorischen Dach zu vereinen.
Die frühe PLO formte zudem zentrale Begriffe und Symbole, die bis heute in der palästinensischen Politik eine Rolle spielen. Sie trug dazu bei, ein kollektives Bewusstsein über Grenzen hinweg zu stärken. Zugleich legte sie mit ihrer engen Verflechtung in das System der arabischen Staaten Strukturen fest, die später immer wieder zu Spannungen führten. Die folgende Phase, in der neue Bewegungen die PLO von innen her umgestalten sollten, kann ohne das Verständnis der ursprünglichen Gründungsbedingungen kaum nachvollzogen werden.
Die Gründung der PLO ist daher weniger als einzelnes Datum, sondern eher als Prozess zu verstehen. Er reicht von den Debatten in der Arabischen Liga über die Einberufung des ersten Palästinensischen Nationalrats bis zur Etablierung einer dauerhaften Organisationsstruktur. In diesem Prozess mussten die Palästinenser einen Weg finden, zwischen Abhängigkeit und Autonomie, zwischen regionaler Einbindung und eigenständiger nationaler Identität zu navigieren. Die Spuren dieser frühen Entscheidungen sind in der späteren Geschichte der palästinensischen Nationalbewegung deutlich erkennbar.