Rolle internationaler Organisationen

Überblick über die internationale Ebene

In der Auseinandersetzung um den israelisch-palästinensischen Konflikt spielen internationale Organisationen eine zentrale, aber begrenzte Rolle. Sie setzen rechtliche Rahmen, beobachten und dokumentieren Menschenrechtslage und Gewalt, vermitteln politisch und leisten humanitäre Hilfe. Gleichzeitig sind sie selbst Teil der politischen Auseinandersetzung, werden kritisiert, instrumentalisiert und oft blockiert.

In diesem Kapitel geht es darum, welche Aufgaben wichtige internationale Organisationen im Konflikt übernehmen, wie sie handeln können und wo ihre Grenzen liegen. Es geht nicht darum, alle völkerrechtlichen Regeln erneut zu erklären, sondern darum, wie unterschiedliche Institutionen konkret in diesem Konflikt wirken.

Die Vereinten Nationen als zentrale Arena

Die UNO ist die wichtigste Bühne für die internationale Befassung mit dem Konflikt. Verschiedene Organe haben dabei unterschiedliche Funktionen und Möglichkeiten. Wichtig ist zu verstehen, dass die UNO kein „Weltstaat“ ist, sondern ein Zusammenschluss souveräner Staaten. Was sie tun kann, hängt von politischen Mehrheiten und Vetomächten ab.

Generalversammlung: Symbolische Macht und politische Bühne

Die UN-Generalversammlung umfasst alle Mitgliedstaaten. Sie kann keine bindenden Zwangsmaßnahmen beschließen, aber sie verabschiedet Resolutionen, die politische und symbolische Wirkung haben. Im israelisch-palästinensischen Kontext übernimmt sie mehrere Funktionen.

Sie bietet den Palästinenserinnen und Palästinensern eine Plattform, um ihren Anspruch auf Selbstbestimmung international zu präsentieren. Ein wichtiges Beispiel ist die Aufwertung Palästinas zum Nichtmitgliedsstaat mit Beobachterstatus im Jahr 2012. Solche Schritte sind rechtlich begrenzt, haben aber Einfluss auf die internationale Wahrnehmung und schaffen rechtliche Anknüpfungspunkte, etwa für den Zugang zu bestimmten Verträgen oder Gerichten.

Die Generalversammlung verabschiedet regelmäßig Resolutionen zur Lage in den besetzten Gebieten, zu Siedlungen, Jerusalem sowie zur Lage von Flüchtlingen. Diese Resolutionen drücken die Mehrheitsmeinung der Staaten aus und dienen häufig als Referenz für die Argumentation im Völkerrecht, etwa zur Einstufung der Besatzung oder der Rechtslage in Ostjerusalem, auch wenn sie nicht mit polizeilicher Gewalt durchgesetzt werden können.

Sicherheitsrat: Bindende Beschlüsse und Vetopolitik

Der UN-Sicherheitsrat ist für internationale Sicherheit zuständig. Seine Resolutionen sind völkerrechtlich verbindlich, können Sanktionen oder sogar militärische Maßnahmen vorsehen und haben daher grundsätzlich größeres Gewicht. Im Konflikt spielt er eine ambivalente Rolle.

Auf der einen Seite stehen historisch bedeutsame Resolutionen, etwa solche, die die territoriale Integrität aller Staaten der Region betonen oder den Abzug aus im Krieg besetzten Gebieten fordern, sowie Resolutionen zu Siedlungen oder zur Gewalt gegen Zivilpersonen. Sie strukturieren bis heute viele diplomatische Positionen, etwa bei Verhandlungen über Grenzen oder Sicherheitsgarantien.

Auf der anderen Seite ist der Sicherheitsrat stark blockiert. Vor allem das Vetorecht einzelner ständiger Mitglieder, insbesondere der USA, führt regelmäßig dazu, dass schärfere oder klarer formulierte Maßnahmen zugunsten oder zu Lasten einer Konfliktpartei verhindert werden. Das Ergebnis ist oft ein Minimum an Konsensformeln, die von vielen als unzureichend kritisiert werden, oder völlige Handlungsunfähigkeit in eskalierenden Situationen.

Diese Vetopolitik trägt dazu bei, dass Konfliktparteien den Rat selektiv wahrnehmen. Für die einen ist er ein Instrument, das sie vor stärkerem Druck schützen soll, für die anderen ein Ort, an dem ihre Anliegen blockiert werden. Die Folge sind wachsende Zweifel an der Unparteilichkeit der UNO, obwohl dieselbe Organisation aus sehr unterschiedlichen Organen mit verschiedenen Mehrheiten besteht.

UN-Sonderorganisationen und -Programme

Neben den politischen Hauptorganen wirken zahlreiche UN-Programme und -Organisationen im Konflikt. Sie sind für praktische, administrative und humanitäre Aufgaben zuständig und zugleich Träger von Normen im Bereich Menschenrechte, Entwicklung und humanitäres Völkerrecht.

Das Hochkommissariat für Menschenrechte der UN beobachtet und dokumentiert Menschenrechtsverletzungen, erstellt Berichte und unterstützt Sonderberichterstatter. Diese können die Menschenrechtslage untersuchen, Berichte an den Menschenrechtsrat geben und Empfehlungen aussprechen. Solche Berichte fließen in die internationale Diskussion über Verstöße gegen Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht ein und können die Grundlage für weitere Maßnahmen anderer Akteure bilden.

Spezialisierte UN-Programme im Bereich Entwicklung, Gesundheit oder Kinderrechte versuchen, in den besetzten Gebieten Entwicklungsprojekte zu fördern, grundlegende Dienste zu sichern oder besonders schutzbedürftige Gruppen zu unterstützen. Ihre Handlungsmöglichkeiten hängen jedoch stark von Zugang, Sicherheit, Finanzierung und der Kooperation der jeweiligen Behörden ab.

UNRWA: Eine besondere Agentur für palästinensische Flüchtlinge

Eine Besonderheit des Konflikts ist die UNRWA, das Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästinaflüchtlinge. Es ist zuständig für palästinensische Flüchtlinge, die aus dem Krieg 1947–1949 und dessen Folgen hervorgegangen sind, sowie deren Nachfahren, und arbeitet in mehreren Ländern der Region.

UNRWA betreibt Schulen, Gesundheitszentren und Sozialprogramme in Flüchtlingslagern und städtischen Gebieten. Damit wird die Organisation zu einem zentralen Bestandteil des Alltags vieler Palästinenserinnen und Palästinenser. Ihre Arbeit ist praktisch und lebensnah, zugleich aber hochpolitisch. Der Status der registrierten Flüchtlinge steht in engem Zusammenhang mit Fragen des Rückkehrrechts und möglicher Entschädigung. Deshalb ist die Existenz und Definition von UNRWA-Flüchtlingen selbst umstritten.

UNRWA ist fast vollständig von freiwilligen Beiträgen abhängig. Kürzungen oder politische Kampagnen gegen die Agentur wirken sich unmittelbar auf Bildung, Gesundheitsversorgung und soziale Stabilität aus. Zugleich wird UNRWA aus unterschiedlicher Richtung kritisiert, etwa wegen angeblicher politischer Voreingenommenheit, Sicherheitsproblemen oder einer vermeintlichen „Verfestigung“ der Flüchtlingsfrage. Andere halten dagegen, dass die Agentur lediglich eine Lücke schließt, die politisch nicht gelöst wird.

Internationale Gerichte und rechtliche Verfahren

Neben politischen Gremien und Hilfsorganisationen spielen internationale Gerichte eine wachsende Rolle. Sie können die Rechtmäßigkeit von Handlungen bewerten, Verantwortlichkeit untersuchen und damit den Rahmen für zukünftiges Verhalten abstecken.

Internationaler Gerichtshof: Gutachten und Staatenstreitigkeiten

Der Internationale Gerichtshof (IGH) befasst sich mit Streitigkeiten zwischen Staaten und erstellt Gutachten für Organe der UNO. Im Kontext des Konflikts ist er vor allem wegen solcher Gutachten relevant.

Wenn die Generalversammlung oder der Sicherheitsrat den Gerichtshof um ein Gutachten bittet, analysiert dieser die anwendbaren Normen des Völkerrechts und wendet sie auf die gestellte Frage an. Solche Gutachten sind rechtlich nicht direkt bindend, haben aber erhebliches Gewicht, weil sie eine autoritative Interpretation des Völkerrechts liefern. Sie fließen in Debatten über die Rechtmäßigkeit bestimmter Maßnahmen ein, etwa zur Frage, ob Infrastruktur, territoriale Maßnahmen oder bestimmte Formen der Verwaltung in besetzten Gebieten mit dem Völkerrecht vereinbar sind.

Staaten können den Gerichtshof außerdem direkt anrufen, wenn sie einen anderen Staat wegen behaupteter Verletzungen völkerrechtlicher Pflichten verklagen. Das setzt allerdings voraus, dass der Gerichtshof für den Fall zuständig ist und dass die betreffenden Staaten diese Zuständigkeit akzeptieren. Im Zusammenhang mit dem Konflikt ist das politisch hochsensibel. Einerseits kann ein solcher Schritt die rechtliche Dimension stärken und den Fokus auf Normen legen, andererseits fürchten Staaten, dass Gerichtsverfahren politische Verhandlungen erschweren oder vorhandene Gräben vertiefen.

Internationaler Strafgerichtshof: Individuelle Verantwortlichkeit

Der Internationale Strafgerichtshof (IStGH) untersucht individuelle strafrechtliche Verantwortung für schwerste Verbrechen wie Kriegsverbrechen oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Im Kontext des israelisch-palästinensischen Konflikts ist er von besonderer Bedeutung, weil hier nicht mehr Staaten, sondern konkrete Personen im Zentrum stehen.

Damit der IStGH tätig wird, müssen bestimmte Zuständigkeitsvoraussetzungen erfüllt sein. Eine wichtige Rolle spielt die Frage, ob ein relevanter Staat Vertragspartei des Römischen Statuts ist und ob er selbst ernsthafte Ermittlungen durchführt. Im Konflikt ist insbesondere die Situation in den besetzten Gebieten im Blick. Palästinensische Vertreter haben versucht, durch Beitritt zum Statut eine Zuständigkeit des Gerichts zu eröffnen, um mutmaßliche Verbrechen auf ihrem Territorium untersuchen zu lassen.

Die Ermittlungen des IStGH sind rechtlich und politisch umstritten. Israel ist kein Vertragsstaat und bestreitet sowohl die Zuständigkeit als auch die politische Neutralität bestimmter Schritte. Befürworter verweisen dagegen darauf, dass der Gerichtshof gerade in asymmetrischen Konflikten wichtig sei, um zu zeigen, dass schwere Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht nicht straflos bleiben sollten, unabhängig davon, welche Seite sie begeht.

Die praktische Wirkung des IStGH ist begrenzt, weil er auf Kooperation der Staaten angewiesen ist. Verhaftungen, Beweissicherung und Zeugenschutz sind nur mit Unterstützung anderer möglich. Dennoch verändert allein die Möglichkeit strafrechtlicher Verfolgung das Umfeld, in dem politische und militärische Entscheidungen getroffen werden, und beeinflusst auch die öffentliche Debatte.

Regionale Organisationen als politische Akteure

Neben der UNO gibt es regionale Organisationen, die vor allem politisch wirken, aber auch menschenrechtliche und völkerrechtliche Aspekte aufgreifen. Sie verfügen meist über weniger rechtliche Durchsetzungsinstrumente, haben aber durch ihre Nähe zur Region Einfluss auf Narrative, Allianzen und diplomatische Dynamiken.

Arabische Liga: Solidarität und interne Spannungen

Die Arabische Liga ist ein Zusammenschluss arabischer Staaten. In Bezug auf den Konflikt versteht sie sich traditionell als politische Vertretung und Unterstützerin der palästinensischen Sache. Sie verabschiedet Resolutionen, organisiert Gipfeltreffen und formuliert kollektive Positionen, etwa zu Grenzen, Jerusalem oder zu Friedensinitiativen.

Ihre Entscheidungen sind rechtlich nicht bindend, doch sie setzen politische Signale, etwa wenn Normalisierungsschritte mit Israel an Bedingungen geknüpft werden oder bestimmte Abkommen empfohlen werden. Die Liga spielte auch eine Rolle bei der Ausarbeitung arabischer Friedensinitiativen, die wiederum auf die internationale Diskussion Einfluss nahmen.

Gleichzeitig ist sie von internen Spannungen geprägt. Unterschiedliche Regierungen verfolgen eigene Interessen und Strategien gegenüber Israel und den Palästinensern. Das führt zu wechselnder Geschlossenheit und zu Widersprüchen zwischen gemeinsamen Erklärungen und bilateralen Handlungen der Mitgliedsstaaten. Daher ist die Arabische Liga eher ein politischer Resonanzraum als ein Instrument, das konkrete rechtliche oder menschenrechtliche Maßnahmen durchsetzt.

Europäische Union: Normative Macht und Hilfsgeber

Die Europäische Union ist kein klassisches Sicherheitsbündnis, sondern ein Verbund mit starkem Fokus auf Recht, Handel und Menschenrechten. Im Konflikt agiert sie überwiegend über Diplomatie, wirtschaftliche Instrumente und Entwicklungszusammenarbeit.

Die EU ist einer der größten Geber von Finanzhilfen für die palästinensischen Gebiete sowie ein enger wirtschaftlicher Partner Israels. Über Assoziierungsabkommen, Handel und technische Kooperation verfügt sie über Hebel, menschenrechtliche und völkerrechtliche Standards einzufordern. Etwa durch Menschenrechtsklauseln in Abkommen oder durch Kennzeichnungspflichten für Produkte aus Siedlungen versucht sie, rechtliche Differenzierungen sichtbar zu machen.

Innenpolitisch ist die EU jedoch häufig gespalten. Mitgliedstaaten vertreten unterschiedliche Positionen zu Sanktionen, Anerkennungsfragen oder zur Bewertung bestimmter Maßnahmen im Lichte des Völkerrechts. Dies begrenzt die Fähigkeit, geschlossen aufzutreten oder starken Druck aufzubauen. In der Praxis äußert sich die „normative Macht“ der EU daher eher in detaillierten Stellungnahmen, technischer und finanzieller Unterstützung und moderater Konditionierung, weniger in harten Zwangsmaßnahmen.

Weitere regionale Foren

Auch andere regionale Organisationen wie die Organisation für Islamische Zusammenarbeit beziehen Position, insbesondere in Fragen von Jerusalem und religiösen Stätten. Sie verleihen bestimmten Perspektiven Ausdruck und koordinieren ihre politische und diplomatische Linie. Ihr Einfluss liegt eher im symbolischen und diplomatischen Bereich und weniger in der Durchsetzung von völkerrechtlichen Normen mit konkreten Mitteln.

Internationale Menschenrechts- und Hilfsorganisationen

Neben intergouvernementalen Organisationen wirken nichtstaatliche Organisationen, die sich auf Menschenrechte oder humanitäre Hilfe spezialisiert haben. Sie sind keine Träger von Hoheitsgewalt, haben aber großen Einfluss auf Informationen, öffentliche Wahrnehmung und die konkrete Lebenssituation von Zivilpersonen.

Menschenrechtsorganisationen als Beobachter und Ankläger

Internationale NGOs, aber auch israelische und palästinensische Menschenrechtsgruppen, sammeln Informationen zu möglichen Menschenrechtsverletzungen und Verstößen gegen das humanitäre Völkerrecht. Sie dokumentieren Vorfälle, erstellen Berichte, vertreten Opfer vor Gerichten und bringen Fälle in internationale Foren ein. Ihre Arbeit verbindet lokales Wissen mit rechtlicher Expertise.

Diese Organisationen nehmen eine Doppelrolle ein. Einerseits sind sie wichtige Quellen für internationale Gerichte, UN-Gremien und Medien. Ohne ihre Recherchen wäre vieles schwer belegbar. Andererseits geraten sie selbst ins Zentrum politischer Auseinandersetzungen, werden beschuldigt, einseitig zu berichten, und sehen sich Einschränkungen, Stigmatisierung oder rechtlichen Hürden ausgesetzt.

Ihre Wirkung liegt selten in unmittelbaren Veränderungen vor Ort. Wichtiger ist die langfristige Dokumentation, die Schaffung eines Archivs von Beweisen und das anhaltende Einfordern von Rechenschaft. In Kombination mit internationalen Mechanismen können ihre Berichte später die Grundlage für Ermittlungen oder Sanktionen bilden.

Humanitäre Organisationen und die Logik der Neutralität

Humanitäre Organisationen wie das Internationale Komitee vom Roten Kreuz oder verschiedene UN- und Nicht-UN-Hilfswerke handeln nach Prinzipien wie Neutralität, Unabhängigkeit und Unparteilichkeit. Sie konzentrieren sich darauf, das Leid der Zivilbevölkerung zu lindern, etwa durch medizinische Hilfe, Wasser- und Nahrungsmittelversorgung oder Schutzmaßnahmen für besonders gefährdete Gruppen.

Im Kontext des Konflikts bedeutet dies, dass sie mit allen relevanten Akteuren sprechen müssen, unabhängig von deren politischem oder militärischem Status. Nur so können sie Zugang erhalten und verhandeln, wann und wo Hilfe geleistet wird. Dieses Vorgehen führt oft zu Missverständnissen. Manche sehen in der Bereitschaft zum Gespräch eine Form der Anerkennung oder „Normalisierung“, andere werfen ihnen vor, durch ihre Arbeit die Folgen der Besatzung oder des Krieges zu verwalten, statt zu deren Beendigung beizutragen.

Gleichzeitig sind humanitäre Akteure wichtige „Übersetzer“ des humanitären Völkerrechts in die Praxis. Sie verhandeln über Schutzkorridore, Gefangenenaustausch, Regeln für den Einsatz bestimmter Waffen oder über den Zugang zu Krankenhäusern. Dadurch tragen sie zur Konkretisierung von Normen bei, auch wenn sie diese nicht erzwingen können.

Grenzen und Ambivalenzen internationaler Organisationen

Die Rolle internationaler Organisationen ist durch wiederkehrende Spannungen geprägt. Einerseits stehen sie für die Idee, dass Macht begrenzt und durch Recht sowie durch gemeinsame Institutionen gebunden werden soll. Andererseits sind sie selbst von den Machtverhältnissen abhängig, die sie überwinden wollen.

Finanzielle Abhängigkeiten, Vetorechte, politische Allianzen und Sicherheitsinteressen prägen Entscheidungen und Handlungsmöglichkeiten. Dies führt zu Vorwürfen der Doppelmoral. Maßnahmen in einem Konflikt werden mit dem Verhalten in anderen verglichen, und viele Akteure fühlen sich selektiv behandelt oder unzureichend geschützt.

Trotz dieser Grenzen formen internationale Organisationen den normativen und institutionellen Rahmen, in dem der Konflikt verläuft. Sie erzeugen Dokumente, Gutachten, Berichte und Entscheidungen, die langfristig die Deutung dessen prägen, was als rechtmäßig oder unrechtmäßig gilt. Sie bieten Foren, in denen Forderungen nach Selbstbestimmung, Schutz von Zivilpersonen, Rechenschaft und Frieden artikuliert werden können.

Die Wirkung dieser Institutionen zeigt sich oft erst über längere Zeiträume. Was heute als schwache Resolution oder umstrittenes Gutachten erscheint, kann später zur zentralen Referenz für Verhandlungen, nationale Gerichtsverfahren oder internationale Strafverfolgung werden. In diesem Sinne sind internationale Organisationen kein Ersatz für politische Lösungen vor Ort, aber sie sind ein dauerhaftes Geflecht von Regeln, Verfahren und Foren, das den Konflikt begleitet und beeinflusst.