Der UN-Teilungsplan

Kontext des UN-Teilungsplans

Der UN-Teilungsplan von 1947 steht an einer Schwelle der Geschichte. Er markiert den Übergang von der britischen Mandatszeit zu einem neuen politischen Ordnungsversuch in Palästina. Um ihn zu verstehen, ist es wichtig, ihn als Antwort auf eine konkrete Situation zu sehen. In den Jahrzehnten zuvor hatten sich in Palästina zwei Nationalbewegungen herausgebildet, eine jüdische und eine arabisch-palästinensische. Beide beanspruchten Selbstbestimmung in demselben Gebiet. Die britische Mandatsmacht war zunehmend unfähig geworden, die eskalierenden Spannungen und Gewalt zu kontrollieren und suchte nach einem Ausweg. In diesem Klima begannen die Vereinten Nationen 1947, einen Vorschlag für die Zukunft Palästinas zu entwickeln.

Der Weg zur UN-Resolution von 1947

Nach dem Zweiten Weltkrieg verschärfte sich die Situation. Die Shoah hatte die Dringlichkeit einer Zuflucht für Jüdinnen und Juden verstärkt. Gleichzeitig lehnten die arabischen Bewohner Palästinas und die umliegenden arabischen Staaten die Idee eines jüdischen Staates als Folge kolonialer Eingriffe ab. Die Briten erklärten, sie wollten das Mandat beenden, und übergaben die Frage Palästinas an die neu gegründeten Vereinten Nationen.

Die UN setzte ein Sonderkomitee ein, die United Nations Special Committee on Palestine, kurz UNSCOP. Dieses Komitee bereiste das Land, führte Gespräche mit verschiedenen Akteuren und verfasste einen Bericht. Es gab Minderheits- und Mehrheitsvorschläge, doch setzte sich im Wesentlichen das Mehrheitsmodell durch, das die Teilung des Landes in zwei Staaten vorsah. Auf dieser Grundlage arbeitete der zuständige UN-Ausschuss einen konkreten Plan aus, der schließlich der Generalversammlung vorgelegt wurde.

Inhalt und Struktur des Teilungsplans

Der zentrale Gedanke des UN-Teilungsplans war, das Mandatsgebiet Palästina in einen jüdischen und einen arabischen Staat zu teilen und gleichzeitig eine besondere Regelung für Jerusalem zu schaffen. Die rechtliche Form war die Resolution 181 der UN-Generalversammlung, angenommen am 29. November 1947.

Territorial sah der Plan eine komplexe Aufteilung vor. Der jüdische Staat sollte aus drei Hauptgebieten bestehen, die sich über Teile der Küstenebene, Galiläa und der Negevwüste erstreckten. Der arabische Staat sollte große Teile des zentralen Berglands, die heutige Westbank-Region, den größten Teil der Küstenebene südlich von Jaffa sowie den größten Teil der Küstenregion in der heutigen Gaza-Gegend umfassen. Diese Gebiete bildeten kein einfaches, kompaktes Territorium, sondern waren vielfach voneinander getrennt. Es ergab sich eine Karte mit mehreren Enklaven und Exklaven, die schon zeitgenössische Beobachter als schwer regierbar kritisierten.

Demografisch orientierte sich der Plan an der damaligen Bevölkerungsverteilung, berücksichtigte sie aber nur teilweise. In einigen der vorgesehenen Gebiete für den jüdischen Staat lebten bedeutende arabische Bevölkerungsgruppen, in Teilen des geplanten arabischen Staates lebten jüdische Gemeinden. Der Plan sah deshalb neben der territorialen Aufteilung auch Minderheitenschutzrechte vor. Beide künftigen Staaten sollten Verfassungen erlassen, die Gleichheit vor dem Gesetz, religiöse Freiheit und bürgerliche Rechte für Minderheiten garantieren sollten.

Wirtschaftlich ging der Teilungsplan davon aus, dass die beiden entstehenden Staaten in gewisser Weise verbunden bleiben müssten. Er schlug eine Wirtschaftsunion vor, die gemeinsame Regelungen für Zoll, Währung, Transport und Infrastruktur umfassen sollte. Ziel war, die wirtschaftliche Funktionsfähigkeit beider Staaten zu sichern, da das Mandatsgebiet bisher einen zusammenhängenden Wirtschaftsraum gebildet hatte.

Jerusalem und die Sonderlösung „Corpus separatum“

Ein besonderer Schwerpunkt des Teilungsplans war die Frage Jerusalems. Wegen seiner religiösen und symbolischen Bedeutung für Jüdinnen und Juden, Christinnen und Christen sowie Musliminnen und Muslime sah der Plan vor, die Stadt nicht einem der beiden Staaten zuzuschlagen. Stattdessen sollte Jerusalem, einschließlich Bethlehem und einiger umliegender Gebiete, zu einem eigenen internationalen Gebiet werden. Dafür wurde der lateinische Begriff „Corpus separatum“ verwendet, also ein „getrennter Körper“.

Dieser internationale Sonderstatus sollte unter Verwaltung der Vereinten Nationen stehen. Der Gedanke war, dass so die Heiligen Stätten geschützt, die religiöse Freiheit gesichert und der Zugang für alle Glaubensgemeinschaften gewährleistet werden könnten. Die Einwohner Jerusalems sollten eigene demokratische Institutionen wählen, aber die übergeordnete Autorität sollte bei einem UN-Gouverneur liegen. Der Plan hoffte, dadurch einen der sensibelsten Punkte im Konflikt zu entschärfen, indem kein einzelner Staat die Oberhoheit über die Stadt erhalten würde.

Politische und diplomatische Aushandlung

Die Entstehung des Teilungsplans war nicht nur ein technisches Zeichnen von Grenzen, sondern ein intensiver politischer und diplomatischer Prozess. Verschiedene Staaten brachten ihre Interessen ein. Die USA und die Sowjetunion, sonst Gegner im beginnenden Kalten Krieg, unterstützten beide im Kern die Idee eines jüdischen Staates, wenn auch aus unterschiedlichen Motiven. Viele andere Staaten schwankten oder sahen die Frage Palästinas vor allem im Licht der Entkolonialisierung und ihrer eigenen innenpolitischen Debatten.

Im Vorfeld der Abstimmung in der Generalversammlung kam es zu intensiven Lobbyaktivitäten. Vertreter der jüdischen Seite warben bei UN-Mitgliedsstaaten für Zustimmung zum Plan. Auf der arabischen Seite versuchten Staaten und Vertreter der palästinensischen Araber, Unterstützung gegen die Teilung zu mobilisieren. Einige kleinere Staaten standen unter starkem Druck, wie sie abstimmen sollten. Die endgültige Annahme der Resolution erforderte eine Zweidrittelmehrheit, was die Auseinandersetzungen zusätzlich zuspitzte.

Die Abstimmung in der Generalversammlung am 29. November 1947 verlief dramatisch. Als das erforderliche Quorum erreicht war, kam es in verschiedenen Teilen der Welt zu spontanen Reaktionen, Freude und Erleichterung auf der einen Seite, Empörung und Trauer auf der anderen. Damit war der Teilungsplan völkerrechtlich als Empfehlung der Generalversammlung beschlossen, doch seine Umsetzung hing von den beteiligten Akteuren vor Ort ab.

Jüdische Reaktionen auf den Teilungsplan

Die jüdische Führung in Palästina und die maßgeblichen zionistischen Organisationen nahmen den Plan grundsätzlich an, wenn auch nicht ohne Vorbehalte. In vielen zionistischen Kreisen herrschte die Einschätzung, dass der vorgeschlagene Staat kleiner und komplizierter zugeschnitten war, als sie es sich gewünscht hatten. Vor allem der Verzicht auf einen jüdischen Souveränitätsanspruch über ganz Jerusalem war schmerzhaft. Auch die Zersplitterung des Territoriums und die Verwundbarkeit des geplanten Staatsgebiets wurden kritisiert.

Trotzdem überwog die Meinung, dass der Plan eine historische Chance bot. Er bedeutete die internationale Anerkennung eines jüdischen Staatsprojekts und die Aussicht auf Souveränität. In jüdischen Städten kam es zu Feiern, als die Annahme der Resolution bekannt wurde. Für viele Überlebende der Shoah symbolisierte der Plan einen möglichen sicheren Zufluchtsort. Die offizielle Haltung der wichtigsten jüdischen Institutionen war deshalb, den Plan zu akzeptieren und sich auf seine Umsetzung vorzubereiten.

Zugleich begannen jedoch Überlegungen und Planungen, wie auf erwartete arabische Ablehnung und mögliche Gewalt reagiert werden sollte. Jüdische paramilitärische Organisationen und Strukturen, die bereits existierten, begannen, sich auf einen bewaffneten Konflikt einzustellen, der sich aus der Umsetzung oder Blockade des Plans ergeben könnte.

Arabisch-palästinensische und arabische Reaktionen

Für die Mehrheit der arabischen Bevölkerung Palästinas und für die arabischen Staaten war der UN-Teilungsplan unannehmbar. Die Ablehnung hatte mehrere Gründe. Zunächst betrachteten viele Palästinenserinnen und Palästinenser die Teilung als ungerecht, weil ein erheblicher Teil des Landes, in dem Araber weiterhin eine große Bevölkerungsmehrheit stellten, einem jüdischen Staat zugesprochen werden sollte. Sie empfanden die Entscheidung als Missachtung ihres Selbstbestimmungsrechts.

Hinzu kam die Erfahrung des Kolonialismus. Die Aufteilung eines Landes durch eine internationale Organisation unter starkem Einfluss westlicher Mächte erschien vielen als Fortsetzung kolonialer Politik. Die arabischen Staaten argumentierten in den UN, dass die Zukunft Palästinas nicht ohne Zustimmung der einheimischen arabischen Mehrheit entschieden werden dürfe. Sie betonten, dass eine massive jüdische Zuwanderung aus Europa erst in den letzten Jahrzehnten stattgefunden habe, während arabische Gemeinschaften seit Jahrhunderten dort lebten.

In der Folge verwarfen die wichtigste palästinensische Führung und die meisten arabischen Regierungen den Plan vollständig. Sie kündigten an, seine Umsetzung zu bekämpfen. Schon kurz nach der Annahme der Resolution kam es in verschiedenen Orten zu Spannungen und Gewaltausbrüchen zwischen jüdischen und arabischen Bewohnern. Die Ablehnung des Plans durch die arabische Seite führte dazu, dass er nie im Sinne einer einvernehmlichen, vertraglichen Umsetzung Realität wurde.

Völkerrechtlicher Status und Grenzen der Resolution 181

Die UN-Resolution 181 war formell eine Empfehlung der Generalversammlung. Sie schuf nicht automatisch Staaten und besaß keine unmittelbare Durchsetzungskraft. Ihre Umsetzung wäre auf die Kooperation der betroffenen Parteien angewiesen gewesen. Diese rechtliche Begrenzung ist wichtig, um zu verstehen, warum der Plan, obwohl er auf dem Papier beschlossen war, nicht wie vorgesehen umgesetzt wurde.

Die Resolution enthielt einen detaillierten Zeitplan. Sie ging davon aus, dass Großbritannien das Mandat zu einem festgesetzten Datum beenden und schrittweise Verantwortung an die in Entstehung befindlichen Institutionen der beiden geplanten Staaten übergeben würde. Gleichzeitig sollten die UN eine Kommission entsenden, die den Übergang begleiten und den Sonderstatus Jerusalems vorbereiten würde. Diese Kommission konnte jedoch aufgrund der rasch eskalierenden Gewalt und der politischen Blockaden nur begrenzt tätig werden.

Die fehlenden Durchsetzungsmechanismen machten den Teilungsplan verwundbar. Er war darauf angewiesen, dass die britische Mandatsmacht eine geordnete Übergabe gewährleistete und dass beide Seiten zumindest in Grundzügen kooperierten. Da weder die britische Regierung noch die arabische Seite bereit waren, den Plan aktiv umzusetzen, blieb seine Rechtswirkung zum großen Teil theoretisch. Dennoch blieb er ein wichtiger Bezugspunkt in späteren völkerrechtlichen und politischen Debatten.

Unmittelbare Folgen nach der Annahme des Teilungsplans

Die unmittelbare Folge der Verabschiedung des UN-Teilungsplans war eine rasche Verschärfung der Lage vor Ort. Noch bevor die britische Mandatsmacht abzog, begannen bewaffnete Auseinandersetzungen zwischen jüdischen und arabischen Kräften in Palästina. Damit ging der Konflikt allmählich in eine Phase über, die häufig als Bürgerkrieg im Mandatsgebiet beschrieben wird. Die Linien des geplanten Teilungsplans dienten weder als stabile Grenzen noch als Sicherheitsgarantien.

In vielen gemischt besiedelten Städten und Dörfern verstärkten sich Spannungen. Straßensperren, Schusswechsel und Anschläge wurden häufiger. Der Teilungsplan hatte die politischen Positionen der beiden Seiten klarer und unversöhnlicher hervortreten lassen. Für jene, die den Plan befürworteten, war er eine Basis, die es zu verteidigen galt. Für jene, die ihn ablehnten, erschien er als Unrecht, das nicht akzeptiert werden konnte. So trug der Plan, obwohl er als Lösungsversuch gedacht war, zugleich zur Eskalation bei.

Die britische Mandatsmacht zog sich in dieser Phase zunehmend zurück und versuchte vor allem, eigene Verluste zu vermeiden. Sie übernahm keine aktive Rolle bei der Durchsetzung der UN-Resolution. Dies hinterließ ein Machtvakuum, in dem lokale Milizen und Organisationen an Einfluss gewannen. Der Teilungsplan entwickelte sich in den Monaten nach seiner Annahme von einem politischen Vorschlag zu einem Auslöser für Kämpfe, die schließlich in den offenen Krieg nach dem Ende des Mandats mündeten.

Langfristige Bedeutung des UN-Teilungsplans

Trotz seines Scheiterns in der beabsichtigten Form blieb der UN-Teilungsplan ein prägender Bezugspunkt. Für die jüdische Seite diente er als internationale Legitimation für die Ausrufung eines Staates in einem Teil des Gebietes, das die Resolution vorgesehen hatte. Für viele Palästinenserinnen und Palästinenser blieb er dagegen ein Symbol für eine Entscheidung ohne ihre Zustimmung und für einen als ungerecht empfundenen internationalen Eingriff.

Später kehrte die Idee einer Aufteilung des Landes wieder, wenn auch in veränderter Form. Debatten über eine Zwei-Staaten-Lösung griffen indirekt auf die Grundidee des Teilungsplans zurück, auch wenn die konkreten Grenzlinien und Bedingungen anders diskutiert wurden. Gleichzeitig blieb die Frage Jerusalems, die im Teilungsplan durch das Corpus separatum geregelt werden sollte, ein zentraler Streitpunkt, da der vorgesehene internationale Status nie verwirklicht wurde.

So ist der UN-Teilungsplan von 1947 weniger als ein umgesetztes Projekt zu sehen, sondern vielmehr als ein historischer Knotenpunkt. Er bündelte Erwartungen, Ängste und Machtinteressen und machte sie sichtbar. Sein Inhalt, seine Annahme und sein Scheitern prägen bis heute, wie die verschiedenen Akteure ihre Geschichte erzählen und welche politischen Lösungen sie als legitim oder illegitim betrachten.