Camp-David-Abkommen

Historischer Kontext von Camp David

Das Camp-David-Abkommen bezeichnet in diesem Konfliktkontext in erster Linie die beiden Vereinbarungen, die im September 1978 zwischen Ägypten und Israel unter Vermittlung der USA im Präsidenten-Ferienort Camp David getroffen wurden. Sie entstanden vor dem Hintergrund mehrerer Kriege zwischen Israel und seinen arabischen Nachbarn, vor allem des Sechstagekriegs 1967 und des Jom-Kippur-Kriegs 1973.

In diesen Kriegen hatte Israel die Sinai-Halbinsel von Ägypten erobert, dazu weitere Gebiete, die in anderen Kapiteln behandelt werden. Für Ägypten war die Rückgewinnung des Sinai von zentraler Bedeutung, für Israel standen Sicherheit und internationale Anerkennung im Vordergrund. Die USA wollten den Einfluss in der Region sichern und gleichzeitig Spannungen reduzieren. Aus diesem Zusammenspiel von Interessen entstand der Rahmen für die Verhandlungen von Camp David.

Die Beteiligten und ihre Interessen

In Camp David trafen sich drei zentrale Akteure: der ägyptische Präsident Anwar as-Sadat, der israelische Premierminister Menachem Begin und der US-Präsident Jimmy Carter. Jeder von ihnen brachte eigene Ziele und Zwänge mit.

Sadat verfolgte mehrere Ziele. Er wollte den Sinai zurückbekommen, die wirtschaftliche und militärische Belastung durch ständige Kriegsbereitschaft reduzieren und Ägypten aus einer Position ständiger Konfrontation führen. Gleichzeitig musste er vor der arabischen Welt und vor seiner eigenen Bevölkerung zeigen, dass er die palästinensische Frage nicht völlig ignorierte.

Begin stand an der Spitze einer rechtsgerichteten Regierung, die großen Wert auf israelische Sicherheit und militärische Stärke legte. Für ihn war ein Friedensvertrag mit dem militärisch stärksten arabischen Nachbarstaat eine enorme strategische Chance. Zugleich war er ideologisch mit Teilen des besetzten Territoriums emotional und politisch verbunden, was spätere Kompromisse, auch bezüglich Siedlungen, begrenzte.

Carter schließlich sah sich als Vermittler. Seine Regierung wollte den Kalten Krieg berücksichtigen, die Beziehungen zu arabischen Staaten verbessern und Israel gleichzeitig als Verbündeten sichern. Carter legte großen Wert auf persönliche Diplomatie, verbrachte viele Tage gemeinsam mit Sadat und Begin in der abgelegenen Umgebung von Camp David und versuchte, Vertrauen herzustellen und konkrete Textformulierungen auszuarbeiten.

Aufbau der Camp-David-Abkommen

Die Abkommen von Camp David bestehen aus zwei separaten, aber miteinander verbundenen Rahmenvereinbarungen. Die erste befasst sich mit dem Frieden zwischen Ägypten und Israel, die zweite mit einem Rahmen für eine umfassendere Lösung im Hinblick auf die palästinensischen Gebiete, insbesondere das Westjordanland und den Gazastreifen.

Die Struktur beider Texte ist juristisch und diplomatisch gehalten. Sie arbeiten mit Formeln, die gleichzeitig konkrete Verpflichtungen festlegen und doch Raum für spätere Auslegung lassen. Dieser Charakter als Rahmenabkommen ist wichtig, weil vieles erst in nachfolgenden Verhandlungen konkretisiert werden sollte. Für Ägypten und Israel war der bilaterale Teil klarer und unmittelbarer, während der palästinensische Teil bewusst vager blieb.

Der ägyptisch-israelische Teil: Frieden gegen Land

Der deutlich erfolgreichere Teil der Camp-David-Abkommen ist der Rahmen für den späteren ägyptisch-israelischen Friedensvertrag. Er legte das Grundprinzip fest: Israel zieht sich schrittweise aus der gesamten Sinai-Halbinsel zurück, Ägypten erkennt Israel an und stellt den Kriegszustand ein.

Konkret sah der Rahmen eine vollständige israelische Truppen- und Siedlungsräumung des Sinai in mehreren Phasen vor. Der Sinai sollte außerdem entmilitarisierte oder nur begrenzt militarisierte Zonen bekommen, um die Sicherheitsbedenken Israels zu berücksichtigen. Multinationale Beobachter sollten helfen, Verstöße zu verhindern oder frühzeitig zu erkennen.

Auf ägyptischer Seite stand die Verpflichtung, Israel offiziell anzuerkennen, den Krieg zu beenden und normale Beziehungen anzustreben. Dazu gehörten diplomatische Beziehungen, die Öffnung von Seewegen und Grenzübergängen sowie Sicherheitsgarantien. Für Israel war dies der erste Friedensvertrag mit einem arabischen Nachbarstaat und damit ein Paradigmenwechsel vom bloßen Waffenstillstand zu vertraglich verankerter Normalisierung.

Dieser Teil der Abkommen führte direkt zum Friedensvertrag von 1979, der die in Camp David gesetzten Rahmenbedingungen ausformulierte. Er beinhaltete detaillierte Grenzregelungen, Sicherheitsbestimmungen und einen Zeitplan für den Rückzug. Die Räumung israelischer Siedlungen im Sinai war innenpolitisch sehr umstritten und zeigte bereits, wie konfliktreich territoriale Kompromisse sein würden.

Der palästinensische Teil: Autonomie und ihre Unschärfen

Weitaus komplizierter und langfristig problematischer war die zweite Rahmenvereinbarung, die sich mit dem Westjordanland und dem Gazastreifen befasste. Dieser Teil sah ein schrittweises Verfahren zur Schaffung einer „autonomen Selbstverwaltung“ für die dortige Bevölkerung vor. Die Formulierung war bewusst offen gehalten und vermied eine klare Aussage über einen eigenen Staat.

Die Vereinbarung sah drei Stufen vor. Zuerst sollten Verhandlungen über eine Übergangsregelung aufgenommen werden. Danach sollte eine gewählte Selbstverwaltungsbehörde bestimmte zivile Aufgaben in den Gebieten übernehmen. In einem späteren Schritt war eine fünfjährige Übergangsperiode vorgesehen, nach der über den endgültigen Status der Gebiete verhandelt werden sollte.

Zentrale Streitpunkte wurden in den Text verschoben oder nur in vagen Formeln angetippt. Die Rolle Jerusalems blieb ausgespart. Die Frage der Souveränität über das Territorium wurde nicht eindeutig gelöst. Auch zur Zukunft der israelischen Siedlungen in den Gebieten äußerte sich der Text nicht klar, obwohl genau diese Frage für viele Palästinenser entscheidend war.

Ein Schlüsselproblem war zudem, wer für die Palästinenser sprechen sollte. Die damals wichtigste politische Vertretung der Palästinenser, die PLO, war nicht beteiligt und von Israel als Verhandlungspartner abgelehnt. Stattdessen war eine Beteiligung „palästinensischer Vertreter“ vorgesehen, deren Auswahl aber nicht eindeutig geklärt war. Dies schwächte die Legitimität des palästinensischen Teils der Vereinbarung von Beginn an.

Arabische und palästinensische Reaktionen

Die Reaktionen in der arabischen Welt und unter Palästinensern waren überwiegend kritisch bis feindselig. Viele arabische Staaten und die PLO sahen in Camp David einen Separatfrieden Ägyptens mit Israel, der die gemeinsame arabische Front aufbrach und die palästinensische Frage an den Rand drängte.

Für zahlreiche Palästinenser wirkte die vereinbarte Autonomie unzureichend. Sie fürchteten, dass die Selbstverwaltung ohne klare Zusagen zur Souveränität eine Form der erweiterten Verwaltung innerhalb einer fortdauernden Besatzung bleiben könnte. Die fehlende Einbindung der PLO verstärkte das Gefühl, dass über ihre Zukunft ohne sie entschieden werde.

Arabische Staaten reagierten mit diplomatischer und politischer Isolation Ägyptens. Der Sitz Ägyptens in der Arabischen Liga wurde zeitweise suspendiert, und viele Staaten brachen die Beziehungen zu Kairo ab oder reduzierten sie. Sadat zahlte innenpolitisch einen hohen Preis. Viele sahen seinen Kurs als Verrat an der arabischen Solidarität. Diese Atmosphäre bildete einen Hintergrund für seine spätere Ermordung durch ägyptische Extremisten.

Israel hingegen betrachtete den Frieden mit Ägypten in weiten Teilen als großen strategischen Erfolg. Dennoch gab es auch Kritik, etwa wegen der Aufgabe der Sinai-Siedlungen und der Sorge, dass die palästinensische Autonomiefrage zu viel internationale Aufmerksamkeit auf die anderen besetzten Gebiete lenken könnte.

Umsetzungserfolg und Scheitern im Vergleich

Die unterschiedlichen Ergebnisse der beiden Camp-David-Rahmenvereinbarungen sind auffällig. Der ägyptisch-israelische Friedensprozess setzte sich fort und führte zu einem formellen, stabilen und bis heute bestehenden Friedensvertrag. Der Sinai wurde schrittweise an Ägypten zurückgegeben, die entmilitarisierten Zonen wurden eingerichtet und internationale Beobachter wurden stationiert.

Der palästinensische Rahmen dagegen blieb weitgehend Papier. Die vorgesehenen Verhandlungen über die Autonomie kamen nicht im geplanten Umfang in Gang. Die PLO blieb ausgeschlossen, und auch viele palästinensische Vertreter vor Ort sahen wenig Anreiz, sich auf einen Prozess einzulassen, den sie als unzureichend und fremdbestimmt wahrnahmen.

Zudem verschränkten sich die Unklarheiten des Textes mit der Realität vor Ort. Die Besatzungsstrukturen, Siedlungsaktivitäten und Sicherheitsmaßnahmen in den Gebieten veränderten die Lage weiter, ohne dass der Autonomieplan substanzielle Gegenakzente setzen konnte. Die internationale Aufmerksamkeit verlagerte sich mit der Zeit auf andere Konfliktherde, während lokale Spannungen anwuchsen.

So entwickelten sich zwei sehr unterschiedliche Geschichten unter dem gemeinsamen Namen Camp David. Auf der einen Seite ein stabiles bilaterales Friedensabkommen, das das regionale Machtgefüge maßgeblich veränderte. Auf der anderen Seite ein gescheiterter Rahmen für die palästinensische Frage, der wichtige Begriffe und Verfahren vorzeichnete, aber die meisten Kernfragen ungelöst ließ.

Bedeutung von Camp David für spätere Prozesse

Trotz aller Begrenzungen hatte Camp David nachhaltigen Einfluss auf spätere Friedensbemühungen. Zum einen etablierte es das Prinzip „Land gegen Frieden“ in der Praxis. Die Formel, dass territoriale Rückzüge Israels mit vertraglich garantierten Sicherheits- und Anerkennungsleistungen verknüpft werden, prägte viele spätere Verhandlungen, auch wenn der Zusammenhang in anderen Kontexten umstritten blieb.

Zum anderen tauchten einige Begriffe und Mechanismen, die in Camp David erstmals in dieser Form formuliert wurden, in späteren Vereinbarungen wieder auf. Der Gedanke einer zeitlich begrenzten Übergangsautonomie, die später in einen endgültigen Status münden sollte, findet sich etwa in veränderter Form in späteren Abkommen, die in einem anderen Kapitel behandelt werden.

Strategisch verschob Camp David das regionale Gefüge. Mit Ägypten als vertraglichem Friedenspartner Israels verlor die Idee einer geschlossenen arabischen Kriegsfront stark an Substanz. Das beeinflusste, wie andere Staaten und Akteure ihre Rolle im Konflikt neu definierten. Für Palästinenser bedeutete dies, dass der Konflikt sich in mancher Hinsicht von einer zwischenstaatlichen Auseinandersetzung hin zu einer stärker auf die Besatzungssituation und innerpalästinensische Entwicklungen fokussierten Problematik verlagerte.

Schließlich prägte Camp David die Wahrnehmung von Friedensprozessen selbst. Für Befürworter zeigte es, dass auch tief sitzende Feindschaften in vertraglichen Frieden überführt werden können, wenn zentrale Interessen beider Seiten berücksichtigt und durch starke Vermittler unterstützt werden. Für Kritiker und insbesondere viele Palästinenser blieb Camp David ein Beispiel dafür, wie ein Friedensprozess bestimmte Akteure einbindet und andere ausklammert, und wie sich eine Lösung für einen Teilkonflikt von der ungelösten Kernfrage der palästinensischen Selbstbestimmung abkoppeln lässt.

Insgesamt steht das Camp-David-Abkommen damit zugleich für einen der größten diplomatischen Erfolge im Umfeld des Konflikts und für ein frühes Scheitern eines Rahmens, der die palästinensische Frage lediglich am Rand aufgriff und damit viele spätere Spannungen nicht verhindern konnte.