Konföderationsmodelle

Grundidee einer Konföderation

In Konföderationsmodellen für Israel und Palästina bleibt die Grundannahme bestehen, dass es zwei nationalen Kollektiven ermöglicht werden soll, politische Selbstbestimmung auszuüben. Im Unterschied zur klassischen Zwei Staaten Lösung liegt der Schwerpunkt jedoch weniger auf strikter territorialer Trennung, sondern stärker auf geteilter Souveränität, umfassender Kooperation und häufig auch auf durchlässigen Grenzen. Eine Konföderation ist hier kein einheitlich definiertes Modell, sondern eine Familie von Ansätzen, die meist zwei eigenständige Staaten mit gemeinsamen Institutionen verbinden wollen.

Typisch ist, dass sowohl Israel als auch ein Staat Palästina formell bestehen bleiben sollen. Zugleich würden bestimmte Kernfragen, die in bisherigen Verhandlungen nicht gelöst wurden, durch gemeinsame Organe und rechtliche Arrangements aufgefangen. Dazu gehören etwa Jerusalem, Bewegungsfreiheit, Siedlungen, Sicherheit und die Frage der Flüchtlinge. Konföderationsideen versuchen, die wechselseitige Verflechtung der Gesellschaften nicht zu leugnen, sondern politisch zu organisieren.

Unterschied zu Zwei Staaten und Ein Staat

Konföderationsmodelle bewegen sich zwischen der klassischen Zwei Staaten Lösung und verschiedenen Ein Staaten Konzepten. Sie versuchen, Elemente beider Ansätze zu verbinden, ohne sich vollständig dem einen oder anderen zuzuschlagen. Im Vergleich zur Zwei Staaten Lösung rücken Konföderationen davon ab, ethnisch bzw. national möglichst homogene Staatsgebiete mit klaren Grenzen zu schaffen. Stattdessen akzeptieren sie dauerhafte Minderheiten, gemischte Räume und intensive Kooperation über die Grenze hinweg.

Vom Ein Staaten Ansatz unterscheiden sie sich dadurch, dass sie formal an zwei Staaten festhalten, die je eigene Regierungen, Parlamente und Symbole haben sollen. Politische Repräsentation würde sich weiterhin vor allem entlang nationaler Linien organisieren, allerdings eingebettet in gemeinsame Strukturen, die bestimmte Entscheidungen koordinieren oder gemeinsam treffen. Die Konföderation soll so ein gemeinsamer Rahmen sein, ohne einen einheitlichen Gesamtstaat zu schaffen, in dem nationale Identitäten in einer gemeinsamen Bürgerschaft aufgehen würden.

Modelle geteilter Souveränität

Ein zentrales Merkmal vieler Konföderationsentwürfe ist die Idee geteilter oder gestufter Souveränität. Bestimmte Kompetenzen sollen eindeutig bei den Einzelstaaten liegen, andere bei gemeinsamen Institutionen und wieder andere auf mehreren Ebenen gleichzeitig. Auf israelischer und palästinensischer Ebene würden zum Beispiel Bildungspolitik, Kultur, Familienrecht und ein großer Teil der Innenpolitik verbleiben. Fragen mit unmittelbarer sicherheits- oder außenpolitischer Dimension würden stärker vernetzt.

In der Praxis würden Konföderationsmodelle häufig mit abstufenden Kategorien arbeiten. Manche Bereiche wären vollständig national, andere gemeinsam, wieder andere unterlägen einem Vetorecht der jeweils anderen Seite. Vorgeschlagen werden etwa gemeinsame Gremien für Grenzkontrolle, Wasserressourcen, überregionale Infrastruktur und bestimmte wirtschaftliche Regulierungen. So soll verhindert werden, dass einzelne Entscheidungen des einen Staates die Sicherheit oder Lebensbedingungen des anderen unverhältnismäßig beeinträchtigen.

Besonders heikel ist die Frage der Hoheitsrechte über das Territorium. Viele Konföderationsideen sehen eine Kombination aus nationalem Territorium und funktionalen Zonen vor, etwa Gebiete mit geteilter Verwaltung, extraterritoriale Arrangements für bestimmte religiöse Stätten oder Korridore, in denen Bewegungsfreiheit Vorrang vor einer klar sichtbaren Grenze erhält. Damit wird Souveränität zu einem verhandelbaren Instrument, das unterschiedlich ausgestaltet werden kann, statt einem unteilbaren Alles oder Nichts.

Bewegungsfreiheit und Wohnortwahl

Eine häufige Motivation für Konföderationsideen ist der Versuch, das Spannungsverhältnis zwischen nationaler Selbstbestimmung und individueller Bewegungsfreiheit aufzulösen. Viele Modelle nehmen an, dass Israelis und Palästinenser in der gesamten historischen Geografie zwischen Mittelmeer und Jordan leben und sich bewegen können sollen, ohne dass dies zwingend die Staatsbürgerschaft oder politische Zugehörigkeit verändert.

Konkret schlagen Befürworterinnen und Befürworter vor, Staatsangehörigkeit und Wohnort zu entkoppeln. Israelis könnten etwa in international anerkanntem Gebiet Palästinas leben, rechtlich blieben sie aber israelische Bürger. Palästinenser könnten in Israel wohnen, blieben jedoch Bürger des Staates Palästina. Politische Rechte, insbesondere Wahlrechte, würden an die Staatsbürgerschaft gekoppelt sein, nicht an den Wohnort. So soll eine mögliche Massenvertreibung vermieden werden, gleichzeitig würden komplizierte Entflechtungen bestehender Siedlungsstrukturen überflüssig.

Dieses Konzept knüpft auch an Wünsche beider Seiten an. Einige jüdische Israelis sehen sich historisch und religiös mit Gebieten in Judäa und Samaria, also dem Westjordanland, verbunden und möchten nicht vollständig auf dortige Präsenz verzichten. Viele Palästinenser wiederum wollen Zugang zu Orten, die sie oder ihre Familien verlassen mussten. Durch eine Konföderation könnte versucht werden, solche Ansprüche unter Wahrung der individuellen Rechte und des Sicherheitsbedürfnisses rechtlich zu ordnen.

Jerusalem als geteilte und gemeinsame Stadt

Jerusalem ist für Konföderationsentwürfe ein zentraler Prüfstein. Viele Modelle gehen davon aus, dass die Stadt weder rein israelisch noch ausschließlich palästinensisch sein kann, sondern gleichzeitig Hauptstadt beider Staaten und Sitz gemeinsamer Institutionen werden soll. Damit nähert sich das Bild einer Stadt, die politisch geteilt und zugleich funktional verbunden ist.

Denkbar wäre eine Aufteilung in kommunale Bezirke mit eigener Verwaltung, die jeweils einem der beiden Staaten zugeordnet sind. Gleichzeitig würde eine übergeordnete Stadtverwaltung oder ein besonderes Jerusalem-Rat vorgesehen, in dem israelische und palästinensische Vertretungen gemeinsame Fragen regeln, etwa Stadtplanung, Infrastruktur, Verkehr und Polizei in gemischt bewohnten Gebieten. Heilige Stätten könnten einem besonders ausgestalteten Schutzregime mit internationaler Beteiligung unterstehen, ohne dass dies die Gesamtstruktur der Konföderation dominiert.

Einige Vorschläge sehen vor, dass Jerusalem zugleich Sitz gemeinsamer Organe der Konföderation ist. Denkbar wäre etwa ein Konföderationsparlament mit beratender oder beschränkter legislativ-exekutiver Funktion, ein gemeinsames Gericht für Streitfragen zwischen den beiden Staaten oder Gremien zur Verwaltung gemeinsamer Ressourcen. Dadurch würde die Stadt symbolisch und praktisch zu einem Bindeglied, das nationale Zugehörigkeit nicht auslöscht, aber in einen gemeinsamen Rahmen einbettet.

Institutionelle Architektur

Konföderationsmodelle müssen institutionell sehr präzise ausgestaltet werden, um handlungsfähig zu sein und Konflikte nicht nur auf eine neue Ebene zu verschieben. Typisch ist die Vorstellung, dass es drei Ebenen politischer Institutionen gibt. Die beiden nationalen Ebenen mit Israel und Palästina, die lokale Ebene mit Kommunen und Regionen und eine gemeinsame Ebene der Konföderation. Jede Ebene hätte definierte Zuständigkeiten und Finanzierungsquellen.

Auf der Konföderationsebene würden meist nur ausgewählte Politikfelder verhandelt. Dazu zählen Sicherheit in Grenzgebieten, koordinierte Einwanderungs- und Grenzpolitik, Zoll- und Handelsabkommen, überregionale Infrastruktur wie Straßen, Eisenbahnen und Energienetze sowie möglicherweise koordinierte Umweltpolitik. Die Finanzierung gemeinsamer Einrichtungen könnte über einen festgelegten Schlüssel aus den nationalen Haushalten oder über spezifische gemeinsame Steuern erfolgen.

Ein besonders sensibler Punkt ist das Entscheidungsverfahren in gemeinsamen Institutionen. Hier stehen sich Mehrheitsentscheidung, Konsensprinzip und unterschiedliche Formen des Vetorechts gegenüber. Ein einfaches Mehrheitsprinzip würde regelmäßig die demografisch größere Seite begünstigen, Vetorechte drohen zu Blockaden zu führen. Viele Entwürfe arbeiten deshalb mit qualifizierten Mehrheiten, paritätischer Besetzung von Gremien oder rotierenden Ämtern. Diese Mechanismen sollen Vertrauen schaffen, können aber politische Prozesse auch erheblich verlangsamen.

Sicherheit und Entmilitarisierung

Keine Konföderationsvision kommt ohne ein Sicherheitskonzept aus. Die Herausforderung besteht darin, die tiefsitzende gegenseitige Angst zu berücksichtigen und zugleich nicht einfach zwei gegeneinander gerichtete Militärsysteme in einen gemeinsamen Rahmen zu stellen. Viele Modelle plädieren daher für abgestufte Entmilitarisierung, internationale Garantien und intensive Koordination der Sicherheitsapparate.

Auf einer Ebene könnte ein Staat mit begrenzten militärischen Fähigkeiten ausgestattet sein, während der andere ein stärkeres Militär behält, allerdings eingebettet in rechtliche Verpflichtungen und Kontrollmechanismen. Alternativ könnten beide Seiten ihre Schwerwaffenkapazitäten einschränken und international überwachte Sicherheitszonen mit reduzierter militärischer Präsenz einrichten. Für Grenzübergänge, Häfen und Flughäfen wäre eine gemeinsame Sicherheitsverwaltung denkbar, die aus israelischen, palästinensischen und internationalen Kräften besteht.

Ein Konföderationsrahmen könnte auch ermöglichen, Sicherheitsbedürfnisse von Minderheiten innerhalb beider Staaten zu berücksichtigen. So ließen sich etwa spezifische Schutzmechanismen für palästinensische Bürger Israels oder jüdische Minderheiten in einem zukünftigen Staat Palästina verankern, etwa in Form gemeinsamer Polizeieinheiten, unabhängiger Beschwerdeinstanzen oder konföderaler Menschenrechtsgerichte. Damit würde Sicherheit nicht nur als äußere Abwehrbedrohung, sondern auch als Schutz individueller und kollektiver Rechte verstanden.

Ökonomische und soziale Verflechtung

Die wirtschaftliche und gesellschaftliche Verflechtung zwischen Israel und den palästinensischen Gebieten ist bereits heute groß, wenn auch asymmetrisch und von starken Ungleichheiten geprägt. Konföderationsmodelle knüpfen an diese Realität an und schlagen häufig vor, sie zu regulieren, statt sie zu trennen. Vorgesehen sind meist ein gemeinsamer Wirtschaftsraum, teilweise koordinierte Währungen und Zollregelungen sowie ein abgestimmter Arbeitsmarkt.

Ein gemeinsamer Markt würde den freien oder zumindest erleichterten Warenverkehr ermöglichen und könnte damit die wirtschaftliche Entwicklung im palästinensischen Staat fördern. Gleichzeitig kann die Konföderation Regeln festlegen, die Ausbeutungsverhältnisse und extreme Machtasymmetrien begrenzen sollen, etwa durch gemeinsame Arbeitsrechte, Umweltstandards und Mechanismen zur Streitschlichtung zwischen Unternehmen und Staaten. Die Frage der Währung bleibt umstritten. Einige Entwürfe sehen eine eigene palästinensische Währung vor, andere eine Währungsunion oder eine Übergangsphase mit mehreren parallel genutzten Zahlungsmitteln.

Sozialpolitisch bieten Konföderationsmodelle Raum für gemeinsame Programme, etwa in Bereichen wie Gesundheitsversorgung, Katastrophenschutz und Infrastrukturprojekten, die beiden Gesellschaften zugutekommen. Gemeinsame Universitätsprogramme, Austausch von Schülerinnen und Schülern und Kooperation in Wissenschaft und Technologie sind weitere Elemente, die in manchen Konzepten vorgeschlagen werden. Die Hoffnung ist, dass langfristige Kooperation den Interessengegensatz teilweise in eine Interessengemeinschaft verwandeln kann, ohne politische Konflikte völlig aufzulösen.

Umgang mit Siedlungen und Flüchtlingen

Konföderationsansätze entwickeln vor allem deshalb besondere Attraktivität für einige Akteure, weil sie Lösungen für zwei der schwierigsten Themen anbieten möchten. Die israelischen Siedlungen im Westjordanland und die palästinensische Flüchtlingsfrage. Anstatt Siedlungen in großem Umfang aufzulösen oder alle Flüchtlinge in einem begrenzten Territorium anzusiedeln, versuchen Konföderationsentwürfe, beide Realitäten in ein flexibles System von Niederlassungs- und Rückkehrrechten zu integrieren.

Hinsichtlich der Siedlungen wird häufig vorgeschlagen, dass ein Teil der Siedlungen unter palästinensische Souveränität kommt, die dort lebenden Israelis aber bleiben und ihren israelischen Status behalten können, sofern sie die Gesetze des palästinensischen Staates respektieren. Andere Siedlungen könnten abgebaut oder in städtische Gebiete integriert werden, in denen beide Gruppen leben. Die Konföderation würde dafür sorgen, dass Minderheitenschutz, Polizeiarbeit und Infrastruktur gemeinsam oder abgestimmt geregelt werden.

Bei der Flüchtlingsfrage könnten Konföderationsmodelle mehrere Optionen parallel anbieten. Eine begrenzte Zahl von Rückkehrern in das heutige Israel, Rückkehr in den zukünftigen Staat Palästina, dauerhafter Verbleib in den Aufnahmeländern mit Entschädigung, sowie Übersiedlung in Drittstaaten. Ein gemeinsames Gremium der Konföderation könnte für die Umsetzung, die Zuteilung von Rückkehrplätzen und die Verwaltung eines Entschädigungsfonds zuständig sein. So wird versucht, sowohl das palästinensische Recht auf Rückkehr ernst zu nehmen als auch israelische Bevölkerungsängste aufzufangen.

Internationale Bezüge und Vorbilder

Befürworterinnen und Befürworter einer Konföderation verweisen häufig auf internationale Beispiele, ohne diese eins zu eins übertragen zu wollen. Genannt werden etwa die Europäische Union, die Benelux-Staaten, historische Konföderationen wie die Schweizer Eidgenossenschaft oder spezielle Arrangements wie die irisch-britische Zusammenarbeit nach dem Karfreitagsabkommen in Nordirland. Diese Beispiele dienen vor allem dazu zu zeigen, dass Souveränität teilbar und Kooperation zwischen vormals verfeindeten Gemeinschaften möglich ist.

Für den israelisch-palästinensischen Kontext ist jedoch klar, dass kein Modell direkt kopiert werden kann. Die demografische Zusammensetzung, die religiöse und symbolische Bedeutung des Landes und die Asymmetrie der Machtverhältnisse schaffen eine eigene Konstellation. Internationale Akteure könnten eine Konföderation politisch unterstützen, finanziell absichern und als Garanten für bestimmte Vereinbarungen fungieren. Der Grundentwurf müsste aber aus den Bedürfnissen und Prioritäten der direkt betroffenen Gesellschaften hervorgehen.

Chancen und Einwände

Konföderationsmodelle werden als Chance gesehen, weil sie einige der blockierenden Gegensätze der bisherigen Debatten umgehen. Sie erlauben es, dass beide Völker in der gesamten Region präsent sein können, ohne dass eines das andere verdrängen muss. Sie öffnen Spielräume für pragmatische Lösungen in Fragen wie Jerusalem, Siedlungen und Bewegungsfreiheit. Sie knüpfen an bereits bestehende Verflechtungen an und könnten kollektive Sicherheit, wirtschaftliche Entwicklung und Menschenrechte in einem gemeinsamen Rahmen fördern.

Gleichzeitig stoßen solche Modelle auf erhebliche Einwände. Kritikerinnen und Kritiker auf israelischer Seite fürchten oft, dass eine Konföderation langfristig auf einen binationalen Staat hinausläuft, in dem die jüdische nationale Selbstbestimmung relativiert oder gefährdet wird. Auf palästinensischer Seite gibt es Sorgen, dass eine Konföderation bestehende Machtasymmetrien zementiert und einen wirklich souveränen palästinensischen Staat verhindert. Technische Komplexität, enorme Anforderungen an Vertrauen und Kompromissbereitschaft sowie das Risiko permanenter Blockaden in gemeinsamen Institutionen werden als weitere Probleme genannt.

Ein zusätzlicher Kritikpunkt betrifft die zeitliche Reihenfolge. Einige Stimmen fordern, Israel und Palästina müssten zunächst als gleichberechtigte Staaten existieren, bevor sie freiwillig in eine Konföderation eintreten könnten. Andere sehen in der Konföderation selbst den Weg, um überhaupt erst einen funktionsfähigen palästinensischen Staat aufzubauen. Diese unterschiedlichen Perspektiven zeigen, dass Konföderationsmodelle zwar als kreative Alternative gesehen werden, aber keineswegs einen Konsens darstellen.

Realistische Bedingungen für eine Umsetzung

Damit Konföderationsmodelle mehr als theoretische Entwürfe bleiben, wären mehrere Bedingungen nötig. Zunächst müsste ein Mindestmaß an politischem Willen auf beiden Seiten vorhanden sein, sowohl in der Führung als auch in relevanten Teilen der Bevölkerung. Ohne die Bereitschaft, Souveränität in bestimmten Bereichen zu teilen und den jeweils anderen als dauerhaften Partner anzuerkennen, ist eine Konföderation kaum denkbar.

Zweitens bräuchte es klare Übergangsphasen mit überprüfbaren Etappenzielen. Eine sofortige Vollumsetzung wäre politisch und praktisch kaum zu bewältigen. Stattdessen ließen sich zunächst einzelne Elemente einführen, etwa koordinierte Grenzverwaltung, gemeinsame Infrastrukturprojekte oder spezielle Regelungen für Jerusalem. Bewähren sich diese, könnten schrittweise weitere konföderale Institutionen aufgebaut werden. Vorstellbar ist auch, dass manche Bereiche dauerhaft lockerer integriert bleiben, während andere enger zusammenwachsen.

Drittens wären starke internationale Unterstützungsstrukturen notwendig. Dazu zählen Sicherheitsgarantien, finanzielle Unterstützung beim Aufbau von Institutionen und Überwachung der Einhaltung von Vereinbarungen. Internationale Präsenz kann Misstrauen nicht ersetzen, aber in Krisenphasen deeskalierend wirken. Letztlich hängt die Realisierbarkeit von Konföderationsmodellen jedoch davon ab, ob die beteiligten Gesellschaften einen gemeinsamen politischen Rahmen nicht nur als Zwang, sondern als Perspektive für eine gemeinsame Zukunft sehen können.