Fahrplan für den Frieden

Einordnung des „Fahrplans für den Frieden“ (Roadmap)

Der sogenannte „Fahrplan für den Frieden“ war ein konkreter politischer Versuch, den festgefahrenen Friedensprozess nach dem Scheitern von Oslo und inmitten der Zweiten Intifada neu zu strukturieren. Im Unterschied zu früheren Abkommen präsentierte er keinen detaillierten Endstatus, sondern eine Stufenabfolge, die von der internationalen Diplomatie überwacht werden sollte. Der Fahrplan ist daher weniger ein einzelnes Abkommen als ein Prozessdesign mit klaren Etappen und Bedingungen.

Entstehungskontext und Akteure

Der Fahrplan wurde 2002/2003 vom sogenannten Nahost-Quartett ausgearbeitet. Dieses Quartett bestand aus den USA, der Europäischen Union, den Vereinten Nationen und Russland. Es sollte die starke Dominanz einzelner Vermittler relativieren und dem Prozess breitere internationale Legitimation geben.

Der unmittelbare Hintergrund war die Eskalation der Gewalt während der Zweiten Intifada, die innenpolitische Schwächung der palästinensischen Führung und die Sicherheitsfixierung der israelischen Politik nach einer Serie von Anschlägen. Gleichzeitig stand die US-Regierung nach den Anschlägen vom 11. September 2001 und mit den Vorbereitungen auf den Irakkrieg unter Druck, einen politischen Plan für den Nahen Osten vorzulegen, der nicht nur militärische Antworten bot.

Der Fahrplan griff rhetorisch die Vision einer Zwei-Staaten-Lösung auf, wie sie unter anderem im Rahmen der US-Politik öffentlich formuliert worden war, und übersetzte diese in kurz, mittel und langfristige Schritte. Damit verband er sicherheitspolitische und institutionelle Reformanforderungen mit der Aussicht auf einen souveränen palästinensischen Staat.

Grundarchitektur in Phasen

Der Fahrplan strukturierte den Weg zu einem dauerhaften Frieden in drei Hauptphasen. Jede Phase war an „Leistungen“ und „Gegenleistungen“ geknüpft und sollte nicht schlicht zeitlich, sondern vor allem leistungsbezogen voranschreiten.

Phase I: Beendigung der Gewalt und institutionelle Reformen

Die erste Phase zielte auf eine Beruhigung der Lage und die Schaffung von Voraussetzungen für glaubwürdige Verhandlungen. Zentral war die gegenseitige Verpflichtung auf ein Ende der Gewalt.

Von palästinensischer Seite wurde eine „sichtbare Anstrengung“ zur Beendigung bewaffneter Aktionen, insbesondere von Angriffen auf Zivilisten, gefordert. Dies bedeutete unter anderem, dass die Palästinensische Autonomiebehörde ihre Sicherheitsapparate reformieren und bewaffnete Gruppen, die außerhalb ihrer Kontrolle agierten, eindämmen sollte. Parallel sollten demokratische Reformen vorangetrieben, Korruption bekämpft und die Regierungsführung transparenter gestaltet werden.

Von israelischer Seite wurde verlangt, militärische Maßnahmen in palästinensischen Städten schrittweise zurückzufahren, gezielte Tötungen einzustellen und das alltägliche Leben für die palästinensische Bevölkerung zu erleichtern. Symbolträchtig war die Forderung, sogenannte „wilde“ Siedlungsaußenposten, die ohne offizielle Genehmigung errichtet worden waren, zu räumen und „Aktivitäten zum Ausbau der Siedlungen“ einzufrieren. Zudem war ein Rückzug auf Positionen vor Beginn der Zweiten Intifada vorgesehen, soweit dies mit der Sicherheitslage vereinbar sein sollte.

Diese Phase zielte nicht auf eine endgültige Lösung, sondern auf Stabilisierung und Vertrauensbildung. Sie war daher reich an gegenseitigen Überprüfungsmechanismen und setzte stark auf das Nahost-Quartett als Schiedsinstanz.

Phase II: Übergangsstaatlichkeit

Die zweite Phase sah die Schaffung eines palästinensischen Staates in vorläufigen Grenzen vor. Dieser Staat sollte nicht den endgültigen Status markieren, sondern eine Zwischenschicht zwischen Autonomiebehörde und voll souveränem Staat bilden.

Voraussetzung war, dass wesentliche Elemente der ersten Phase umgesetzt und die Gewalt deutlich reduziert worden waren. In diesem Rahmen sollten internationale Akteure eine größere Rolle als Unterstützer und Garanten spielen, etwa durch eine Konferenz, die an frühere internationale Treffen anknüpfen sollte.

Die Idee eines Übergangsstaatens zielte darauf, den Palästinensern eine reale Perspektive und begrenzte Souveränität zu geben, noch bevor alle strittigen Fragen gelöst waren. Zugleich sollte Israel dadurch eine verlässliche Verhandlungspartnerin auf staatlicher Ebene bekommen, deren Institutionen bereits funktionierten und in der Lage waren, Sicherheitsverpflichtungen zu erfüllen.

Phase III: Endstatusverhandlungen und Normalisierung

Die dritte Phase war dem Abschluss eines endgültigen Abkommens vorbehalten. Hier sollten alle Fragen verhandelt und entschieden werden, die als „Kernfragen“ gelten, also insbesondere Grenzen, Status Jerusalems, Siedlungen, Flüchtlingsfrage sowie Sicherheitsgarantien.

Der Fahrplan verknüpfte diese Endstatusverhandlungen mit dem Ziel umfassender Normalisierung zwischen Israel und der arabischen Welt. Die Normalisierung sollte nicht mehr nur im bilateralen Format erfolgen, sondern in eine regionale Ordnung eingebettet sein. Der Prozess war an einen ungefähren Zeitrahmen geknüpft, der das Ziel eines endgültigen Abkommens innerhalb weniger Jahre vorsah, ließ aber ausdrücklich Raum für Verzögerungen, falls frühere Phasen nicht erfüllt würden.

Konditionalität und Überwachung

Ein zentrales Merkmal des Fahrplans war seine Betonung von „leistungsgesteuertem Fortschritt“. Nicht Kalenderdaten, sondern erfüllte Bedingungen sollten den Übergang von einer Phase zur nächsten ermöglichen. Diese Logik sollte verhindern, dass politischer Druck allein durch Fristen entsteht, obwohl zentrale Sicherheits- und Reformschritte ausstehen.

Das Nahost-Quartett wurde als überwachende und moderierende Instanz platziert. Es sollte bewerten, ob die beteiligten Seiten ihre Verpflichtungen ausreichend erfüllen. In der Praxis bedeutete dies eine ständige Aushandlung darüber, wie streng oder flexibel man die Kriterien auslegen sollte.

Gerade diese Konstruktion erzeugte Spannungen. Jede Seite argumentierte, die andere habe ihre Pflichten nicht erfüllt, und nutzte dies als Begründung, selbst nur begrenzt voranzugehen. Der Fahrplan war damit zugleich ein Instrument der Rechenschaft und ein Werkzeug gegenseitiger Blockade.

Unterschiedliche Lesarten in Israel und Palästina

Der Fahrplan wurde auf beiden Seiten formal akzeptiert, jedoch mit Vorbehalten und unterschiedlichen Schwerpunkten.

In Israel war die Zustimmung oft an das Sicherheitsparadigma gebunden. Viele Verantwortliche betrachteten Phase I als entscheidend und gaben ihr Vorrang vor allen politischen Schritten. Die Kontrolle und Dismantlierung bewaffneter Gruppen erschien als Voraussetzung für jede weitere Bewegung. Skepsis richtete sich gegen verbindliche Zusagen zu Siedlungsstopp oder Rückzügen, solange Sicherheitsgarantien als unzureichend galten.

Auf palästinensischer Seite stand der politische Kern im Vordergrund. Die Aussicht auf einen eigenen Staat, ein Ende der Besatzung und einen Stopp der Siedlungsaktivitäten war entscheidend für die Akzeptanz. Maßnahmen zur Sicherheitskooperation wurden häufig als Zugeständnisse präsentiert, die nur Sinn ergaben, wenn ihnen sichtbare Veränderungen auf dem Boden folgten, etwa der Abbau von Checkpoints und eine reale Begrenzung der Siedlungspolitik.

Beide Gesellschaften sahen im Fahrplan daher einen Testfall für die Ernsthaftigkeit der jeweils anderen Seite. Das führte dazu, dass jeder zögerliche Schritt des Gegenübers schnell als Beleg für mangelnde Friedensbereitschaft interpretiert wurde.

Internationale Dimension und Verknüpfung mit anderen Initiativen

Der Fahrplan stand nicht isoliert. Er war mit regionalen Initiativen und globalen Strategien verknüpft. Dazu gehörte insbesondere die arabische Friedensinitiative, die Normalisierung mit Israel im Austausch für einen vollständigen Rückzug aus 1967 besetzten Gebieten in Aussicht stellte. Der Fahrplan versuchte, diese regionalen Angebote mit dem bilateralen Prozess zu verbinden.

Zugleich war der Fahrplan mit der breiteren Politik der USA im Nahen und Mittleren Osten verwoben, inklusive des Irakkrieges. Viele Akteure in der Region sahen darin sowohl eine Chance, da Washington aktiv blieb, als auch ein Risiko, weil die Prioritäten der US-Regierung schwanken konnten. Diese Doppelrolle der USA als dominanter Macht innerhalb des Quartetts und als eigenständiger Akteur prägte die Dynamik des Fahrplans stark.

Gründe für das Ausbleiben der Umsetzung

Obwohl der Fahrplan zeitweise prominent in offiziellen Erklärungen auftauchte, blieb seine Umsetzung fragmentarisch. Mehrere Faktoren trugen dazu bei, dass keine der vorgesehenen Phasen vollständig erreicht wurde.

Zum einen verschärften interne politische Spannungen auf beiden Seiten die Lage. Regierungswechsel, Machtkämpfe und die Fragmentierung der palästinensischen Politik erschwerten die Kontinuität von Verhandlungen und Reformen. Auf israelischer Seite führte die innenpolitische Debatte über Siedlungen, Sicherheit und territoriale Zugeständnisse zu wechselnden Prioritäten und begrenzter Bereitschaft, tiefgreifende Schritte umzusetzen, die als innenpolitisch riskant galten.

Zum anderen spielten Gewaltakte und Militäroperationen eine zentrale Rolle. Jeder größere Anschlag, jede groß angelegte Operation unterminierte Vertrauen und diente als Argument gegen weitere Schritte. Der Fahrplan sah zwar vor, gerade in solchen Situationen auf den Rahmen zurückzugreifen, in der Praxis wurden Eskalationen aber eher als Anlass genutzt, Verpflichtungen auszusetzen oder zu relativieren.

Hinzu kam, dass die Rolle des Quartettes als neutrale und wirksame Instanz umstritten war. Palästinensische Vertreter warfen ihm vor, insbesondere die US-Position zu spiegeln und israelische Sicherheitsbedenken überzubetonen, während israelische Vertreter beklagten, dass internationale Gremien zu wenig Druck auf palästinensische Akteure ausübten. Daraus ergab sich ein schleichender Legitimitätsverlust des Fahrplans.

Schließlich fehlte ein klarer Mechanismus, der verbindliche Konsequenzen bei Nichterfüllung von Verpflichtungen vorgesehen hätte. Die Konditionalität blieb politisch, nicht rechtlich, was es den Parteien erlaubte, Zusagen selektiv zu interpretieren und den Prozess de facto einzufrieren, ohne formell aus ihm auszusteigen.

Bedeutung des Fahrplans in der Rückschau

Trotz der unvollständigen Umsetzung hat der Fahrplan Spuren hinterlassen. Er markierte einen Moment, in dem ein breites internationales Bündnis explizit eine Zwei-Staaten-Lösung als gemeinsames Ziel formulierte. Zudem etablierte er die Idee, dass Friedensprozesse nicht allein durch große Gipfel und symbolische Unterschriften vorangebracht werden, sondern durch abgestufte, überprüfbare Schritte.

In späteren Diskussionen über mögliche neue Initiativen tauchten Elemente des Fahrplans immer wieder auf, etwa die Verknüpfung von Sicherheitsmaßnahmen, institutionellen Reformen und politischen Zugeständnissen. Auch die Vorstellung, dass internationale Akteure als Schiedsrichter und Unterstützer auftreten sollen, knüpfte an den Fahrplan an, selbst wenn die konkrete Form des Quartetts an Bedeutung verlor.

Für die Forschung und die politische Debatte dient der Fahrplan zudem als Beispiel dafür, welche Chancen und Risiken mit einem streng phasenorientierten, konditionalen Ansatz verbunden sind. Er zeigt, wie eng die Erfolgsaussichten eines solchen Modells mit innergesellschaftlichen Entwicklungen, asymmetrischen Machtverhältnissen und regionalen Konflikten verknüpft sind.

Fortleben als Referenzrahmen

Obwohl der Fahrplan als politisches Instrument weitgehend an Wirkung verloren hat, lebt er in der Sprache und im Denken über den Konflikt fort. Politikerinnen und Politiker, Diplomaten und Analysten greifen immer wieder auf Begriffe wie „leistungsgesteuerter Prozess“, „Überwachung durch die internationale Gemeinschaft“ und „Übergangsstaatlichkeit“ zurück, die direkt an den Fahrplan anknüpfen.

Er fungiert damit weniger als praktischer Plan, der Schritt für Schritt abgearbeitet würde, sondern als eine Art Referenzrahmen, an dem sich neue Vorschläge messen lassen. Fragen wie „Welche Phase wird priorisiert“, „Wer überwacht“ und „Wie verbindlich sind Zusagen“ spiegeln die Erfahrungen mit dem Fahrplan wider und prägen, wie über zukünftige Wege zum Frieden nachgedacht wird.